《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定(二)的補充規(guī)定》的理解與適用

　　2011年11月21日，最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)了《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定(二)的補充規(guī)定》(以下簡稱《補充規(guī)定》)，對公安機關***偵查部門管轄的對外國公職人員、國際公共組織官員行賄案、虛***案、持有偽造的**案的立案追訴標準作出了規(guī)定?！堆a充規(guī)定》是最高人民檢察院、公安部依照《中華人民共和國刑法修正案(八)》(以下簡稱《刑法修正案(八)》)和《中華人民共和國刑事訴訟法》制定的具有法律效力的規(guī)范性文件，對最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定(二)》(以下簡稱《立案追訴標準(二)》)作了補充?！堆a充規(guī)定》的印發(fā)是最高人民檢察院和公安部貫徹執(zhí)行《刑法修正案(八)》，為經(jīng)濟社會發(fā)展大局服務的具體舉措。為便于深入理解和掌握《補充規(guī)定》的基本精神和主要內(nèi)容，現(xiàn)就《補充規(guī)定》的有關問題解讀如下：

　　一、《補充規(guī)定》的制定背景及過程

　　2010年5月18日，最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)了《立案追訴標準(二)》，對公安機關***偵查部門管轄的86種刑事案件的立案追訴標準作出了規(guī)定。《立案追訴標準(二)》印發(fā)施行以來，為公安司法機關對***案件的立案偵查、批捕、起訴工作提供了明確、統(tǒng)一的執(zhí)法規(guī)范，對依法懲治***，保障國家經(jīng)濟安全，促進社會主義市場經(jīng)濟健康有序發(fā)展發(fā)揮了積極作用。2011年5月1日起施行的《刑法修正案(八)》新增設的對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪、虛***罪和持有偽造的**罪，均為公安機關***偵查部門管轄的案件，需要補充制定立案追訴標準。

　　2011年3月，最高人民檢察院與公安部共同啟動了《補充規(guī)定》的研究起草工作。之后，通過召開座談會和開展調(diào)研等方式，充分聽取了地方檢察機關、公安機關以及中央有關部門和專家學者的意見和建議。經(jīng)綜合各方面的意見，并多次研究修改，2011年11月7日由最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第67次會議審議通過了《補充規(guī)定》。2011年11月21日，最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)了《補充規(guī)定》。

　　二、《補充規(guī)定》的主要內(nèi)容及說明

　　(一)關于第1條對外國公職人員、國際公共組織官員行賄案的立案追訴標準

　　對外國公職人員、國際公共組織官員行賄案的立案追訴標準參照了《立案追訴標準(二)》中對非國家工作人員行賄案的數(shù)額標準，《補充規(guī)定》第1條規(guī)定：“為謀取不正當商業(yè)利益，給予外國公職人員或者國際公共組織官員以財物，個人行賄數(shù)額在一萬元以上的，單位行賄數(shù)額在二十萬元以上的，應予立案追訴。”主要有以下考慮：一是《立案追訴標準(二)》中對非國家工作人員行賄案的立案追訴標準為個人行賄1萬元、單位行賄20萬元，對外國公職人員、國際公共組織官員行賄案的立案追訴標準應當與其保持一致，不宜因為行賄對象身份的不同而區(qū)分立案追訴的數(shù)額標準。二是本案的立案追訴標準涉及我國的司法主權、法治形象以及執(zhí)法辦案體現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果相統(tǒng)一的問題，目前仍應與對非國家工作人員行賄案的立案追訴標準保持一致為宜。

　　在《補充規(guī)定》的研究起草過程中，有意見認為，應當將個人行賄數(shù)額標準提高到5萬元。主要有以下理由：一是對外國公職人員或者國際公共組織官員行賄案的立案追訴標準既要與我國現(xiàn)行法律相銜接，又要考慮國際慣例、對外貿(mào)易、外交形勢以及外匯匯率等因素。二是本罪的設立在一定程度上是以維護外國或者國際組織的利益為主，也是國際司法資源的一種交換利用，因此，立案追訴標準不宜太低，否則不利于國際刑事司法協(xié)助。三是本罪可能涉及我國公民在我國領域外犯本罪，或者外國人在我國領域內(nèi)犯本罪，涉及刑事管轄權和外交特權、豁免權等問題，因此，本罪的立案追訴標準相對高一些，也符合我國《刑法》關于管轄權的有關規(guī)定精神。四是立案追訴標準既要與現(xiàn)行規(guī)定相銜接，更要立足現(xiàn)實，1萬元的數(shù)額標準現(xiàn)在就顯得偏低，缺乏前瞻性。

　　經(jīng)研究認為，《刑法修正案(八)》增設對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪，主要是因為隨著我國改革開放的進行，國際經(jīng)濟交往日益增多，在這些交往中如果出現(xiàn)賄賂外國公職人員或者國際公共組織官員以謀取不正當商業(yè)利益的情況，不僅違背公平競爭的市場規(guī)則，也影響了正常的商業(yè)秩序，不利于我國的國際經(jīng)濟交往。同時，《聯(lián)合國反腐敗公約》要求各締約國應當采取必要的立法措施，將賄賂外國公職人員或者國際公共組織官員的行為規(guī)定為犯罪并追究刑事責任。而且，美國、法國、瑞士等國對此類行為只有定性規(guī)定，沒有具體的定罪量刑標準，因此，該意見沒有被采納。

　　(二)關于第2條虛***案的立案追訴標準

　　《補充規(guī)定》中虛***案的立案追訴標準共分三項。

　　靠前項規(guī)定了虛開份數(shù)和虛開金額的數(shù)量數(shù)額標準，即虛***100份以上或者虛開金額累計在40萬元以上的，應予立案追訴。該項規(guī)定主要是參照《立案追訴標準(二)》第66條非法制造、出售非法制造的**案，第68條非法出售**案的立案追訴標準。非法制造、出售非法制造的**案，非法出售**案中的“**”，是指除增值稅專用**以及其他具有出口退稅、抵扣稅款功能的**以外的普通**，立案追訴標準均為“一百份以上或者票面額累計在四十萬元以上”。虛***罪中的“**”是《刑法》第205條規(guī)定以外的其他**，也是指普通**，立案追訴標準有必要與前述條文保持一致。有意見提出，目前百元版、千元版和萬元版的**格式不同，票面額與虛開金額不完全一致，建議將“票面額”修改為“虛開金額”。既與《刑法》保持一致，也更加準確。經(jīng)研究認為，所謂“虛***”，與《刑法》第205條規(guī)定的虛開行為是一致的，是指為他人虛開、為自己虛開、讓他人為自己虛開、介紹他人虛開行為之一。虛開的手段則多種多樣，如大頭小尾、開陰陽票、改變品目、使用地稅營業(yè)稅**開國稅業(yè)務**，甚至使用假**等。虛開的目的可以是賺取手續(xù)費，也可以是通過虛***少報收人、逃稅、騙稅，甚至是用于非法經(jīng)營、貪污賄賂、侵占等違法犯罪活動。因此，這里以“虛開金額”作為標準，更能準確反映行為人虛***行為的社會危害性，也與《刑法》的罪狀表述相一致，故采納了該意見。

　　第二項規(guī)定了行為人受過2次行政處罰后又實施違法行為需要立案追訴的情形，即雖未達到上述數(shù)額標準，但5年內(nèi)因虛***行為受過行政處罰2次以上，又虛***的，應予立案追訴。主要有以下考慮：一是有利于立案追訴標準與《中華人民共和國稅收征收管理法》(以下簡稱《稅收征收管理法》)、《中華人民共和國**管理辦法》等法律、行政法規(guī)相協(xié)調(diào)，有利于行政執(zhí)法與刑事司法的銜接;二是《立案追訴標準(二)》關于行為人受過2次行政處罰后又實施違法行為需要立案追訴的情形一般表述為“雖未達到上述數(shù)額標準，但兩年內(nèi)因……受過行政處罰二次以上，又……的”，但《稅收征收管理法》第86條規(guī)定“違反稅收法律、行政法規(guī)應當給予行政處罰的行為，在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”，因此這里將“兩年內(nèi)”調(diào)整為“五年內(nèi)”，與《稅收征收管理法》的規(guī)定保持一致，實際上也加大了打擊力度。

　　《補充規(guī)定》第三項是兜底條款。這是考慮到實踐中虛***行為的情況比較復雜，很難列舉全面，為了不遺漏其他情形，放縱犯罪，作了兜底性規(guī)定。實踐中，如虛***違法所得數(shù)額較大，或者虛***致使國家稅款損失數(shù)額較大等，也應予立案追訴。

　　(三)關于第3條持有偽造的**案的立案追訴標準

　　根據(jù)《刑法》關于**類犯罪的有關規(guī)定，持有偽造的**罪的犯罪對象根據(jù)**種類的不同，可以分為三類：(1)偽造的增值稅專用**;(2)偽造的可以用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他**;(3)偽造的上述兩類**以外的其他**。因此，本條立案追訴標準區(qū)分不同的**種類作出具體規(guī)定。研究制定本罪的立案追訴標準，要體現(xiàn)《刑法》對涉?zhèn)卧?*犯罪行為的打擊重點和原則。經(jīng)研究認為，打擊持有偽造**犯罪與打擊偽造**犯罪相比較，應當是重在打擊偽造的源頭(包括偽造方和賣方)，可以通過將偽造行為與持有行為的標準設定為一定的比例予以體現(xiàn)。一是《刑法修正案(八)》增設持有偽造的**罪的立法原意是打擊囤積和運輸大量假**，而又暫無證據(jù)證明其偽造或者出售假**的行為，如果制定的立案追訴標準過低或與偽造行為的標準一致，執(zhí)法辦案的打擊重點可能出現(xiàn)偏差，影響執(zhí)法效果。二是打擊持有類犯罪和打擊偽造類犯罪相比較，應當重在打擊偽造的源頭。以偽造和持有**犯罪為例，《立案追訴標準(二)》中偽造貨幣案和持有**案的立案追訴標準就設定為1:2的比例。因此，在確定持有偽造的**行為的打擊重點及其立案追訴標準時應當予以借鑒。

　　《補充規(guī)定》中持有偽造的**案的立案追訴標準共分三項。

　　靠前項規(guī)定了持有偽造的增值稅專用**行為的立案追訴標準。主要有以下考慮：《立案追訴標準(二)》中涉及增值稅專用**的犯罪的立案追訴標準，包括第62條偽造、出售偽造的增值稅專用**案，第63條非法出售增值稅專用**案和第64條非法購買增值稅專用**、購買偽造的增值稅專用**案，其標準均為“二十五份以上或者票面額累計在十萬元以上”。在此基礎上提高一倍，規(guī)定持有偽造的增值稅專用**50份以上或者票面額累計在20萬元以上的，應予立案追訴。有意見建議刪除以增值稅專用**票面額作為追訴標準，因為專業(yè)**通過防偽稅控系統(tǒng)開具，填寫的價款和稅額沒有票面額限制。經(jīng)研究，沒有采納該意見，理由是：2010年制定《立案追訴標準(二)》時，經(jīng)研究認為增值稅專用**改用稅控器具進行開具后，其性質(zhì)并未發(fā)生變化，對涉及增值稅專用**案的立案追訴標準仍維持原標準，即采用“票面額”的表述。司法實踐中，對未開具的增值稅專用**，以可能開具的最大金額作為“票面額”，對已開具的增值稅專用**，以實際開具的金額作為“票面額”，已經(jīng)執(zhí)行多年，沒有發(fā)現(xiàn)問題。

　　第二項規(guī)定了持有偽造的可以用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他**行為的立案追訴標準。主要考慮是：《立案追訴標準(二)》中涉及用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他**的犯罪的立案追訴標準，包括第65條非法制造、出售非法制造的用于騙取出口退稅、抵扣稅款**案和第67條非法出售用于騙取出口退稅、抵扣稅款**案，其標準均為“五十份以上或者票面額累計在二十萬元以上”。在此基礎上提高一倍，規(guī)定持有偽造的可以用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他**100份以上或者票面額累計在40萬元以上的，應予立案追訴。

　　第三項規(guī)定了持有偽造的上述兩類**以外的其他**行為的立案追訴標準。主要考慮是：《立案追訴標準(二)》中涉及增值稅專用**、用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他**以外的普通**的犯罪的立案追訴標準，包括第66條非法制造、出售非法制造的**案和第68條非法出售**案，其標準均為“一百份以上或者票面額累計在四十萬元以上”。在此基礎上提高一倍，規(guī)定持有偽造的靠前項、第二項規(guī)定以外的其他**200份以上或者票面額累計在80萬元以上的，應予立案追訴。